So könnte der BND zu einem echten Geheimdienst werden: Hacken und zer­stören statt nur spio­nieren?

Es gehört zum Bild eines Geheimdienstes, dass man seine Fähigkeiten nie ganz genau einschätzen kann. Das gilt auch für den Bundesnachrichtendienst (BND), den deutschen Auslandsnachrichtendienst. Wie gut der BND aufgestellt ist, um auf aktuelle Bedrohungen zu reagieren - unklar. Als Russland 2022 die Ukraine überfiel, als die Wagner-Söldner rebellierten, als 2021 die Taliban Kabul überrannten, macht der BND keine glückliche Figur. Wo die Defizite zu finden sind - Bewertungsfehler, Informationsmangel? - darüber wird diskutiert. Die globale Sicherheitslage ist aktuell jedenfalls eine, die für Nachrichtendienste viel Arbeit bringt. Und eine völlig andere als am 1. April vor 70 Jahren, als der BND gegründet wurde.

Wer dort arbeitet, betont als gegenwärtige Bedrohung vor allem russisches Hegemonialstreben, Spionage, Sabotage und Destabilisierung auf europäischem Boden. Hybride Bedrohungen, die schwer zu fassen sind. Fremde Drohnen über Deutschland bis hin zu Attentatspläne gegen deutsche Rüstungsunternehmer. Eine neue diffuse Krisenlage, irgendwas zwischen noch-nicht-Krieg und nicht-mehr-Frieden, wie kürzlich Kanzler Friedrich Merz sagte. Ausgerufen ist deshalb auch eine Zeitenwende für Nachrichtendienste, die nicht nur mehr Ressourcen, sondern auch neue Befugnisse bekommen sollen. Der BND müsse schlagkräftiger werden, so hat es Kanzleramtschef Thorsten Frei (CDU) gefordert. Dem pflichten auch Grünen-Politikerinnen wie Ricarda Lang bei. 

Im Koalitionsvertrag haben Union und SPD eine Reform beschlossen, zur "Stärkung unserer nationalen Souveränität und der operativen Fähigkeiten unserer Nachrichtendienste und um mit der Leistungsfähigkeit relevanter europäischer Partner wieder Schritt zu halten". Die Dienste Frankreichs, der Niederlande und auch Großbritanniens dürfen deutlich mehr als der BND. Und die Partnerstaaten machen sich zunehmend Sorgen um die europäische Abhängigkeit von den Diensten der politisch volatil geführten USA. Dort können und dürfen Geheimdienste wie CIA und FBI vor allem in Sachen Kommunikationsüberwachung sehr viel, von ihren Hinweisen etwa zu Anschlägen profitiert man auch in Deutschland. Dem früheren BND-Chef August Hanning wird der Ausspruch zugeschrieben, der BND sei nur der "Vegetarier" unter den Geheimdiensten. Immerhin kein "Veganer". 

BND-Reformpläne: Neuer Abschnitt für "aktive Maßnahmen"? 

Kanzleramt, Justizministerium, Innenministerium und Verteidigungsministerium arbeiten derzeit an einem neuen Gesetz für den BND. Und auch wenn ein Entwurfstext noch nicht bekannt ist, die Stoßrichtung ist klar. Aus dem Nachrichtendienst BND soll ein richtiger Geheimdienst werden. Denn der BND, dessen Aufgabe bislang darin bestand Informationen zu beschaffen, soll eigene aktive Maßnahmen durchführen können. Dann könnte der BND im Ausland etwa Rechenzentrenlahmlegen, über die Desinformationskampagnen oder Cyberangriffe gesteuert werden. Oder auf eine Drohnenfabrik im Ausland einwirken, um deren Produktion zu stören. Das wirft die Frage auf: Ist es verfassungsgemäß dem BND solche Maßnahmen einzuräumen?

Nach LTO-Informationen soll der aktuelle Stand des Entwurfs einen eigenen Abschnitt zu "aktiven Maßnahmen" vorsehen, um in einer Handvoll Paragraphen die Voraussetzungen und das Verfahren zu regeln. Zum Einsatz kommen sollen diese Maßnahmen nur, wenn eine "spezifische Gefährdungslage" besteht. Damit ist eine anhaltende, systematische Gefährdung besonders gewichtiger Rechtsgüter durch eine fremde Macht gemeint. In einer solchen Lage kann der BND eine nach Art und Umfang konkretisierte Offensivmaßnahme beantragen. Die muss dann vom Unabhängigen Kontrollrat, einem bereits eingerichteten Vorab-Kontrollgremium aus Juristen und technischen Fachleuten gebilligt werden. Bisher kontrolliert der Kontrollrat regelmäßig, wenn der BND Telefon- oder Internetkommunikation überwachen will. 

Was wird das BVerfG dazu sagen?

Ob der BND auch aktive Maßnahmen durchführen darf, dazu hat sich das Bundesverfassungsgericht noch nicht geäußert. Die Karlsruher Richter haben das Thema nur in Nebenbemerkungen in den letzten großen BND-Überwachungs-Entscheidungen gestreift. Wenn das BVerfG die anlasslosen Überwachungsbefugnisse des BND unter strengen Voraussetzungen erlaubt, argumentiert es, dass sei eine Ausnahmebefugnis die "auf die Auslandsaufklärung durch eine Behörde, welche selbst keine operativen Befugnisse hat, begrenzt bleiben muss". 

Auch bei der Eingriffsintensität der Auslandsüberwachung spielt das für die Richterinnen und Richter eine Rolle. "Die Auslandsaufklärung betrifft Vorgänge in anderen Ländern, in denen der deutsche Staat nicht über Hoheitsbefugnisse verfügt, und ist dabei dem Bundesnachrichtendienst als einer Behörde vorbehalten, die grundsätzlich keine eigenen operativen Befugnisse hat." Wo der deutsche Staat im Ausland also mangels Zugriffs keine Zwangsmaßnahmen ausüben kann, ist ihm ein "Mehr" an Überwachung erlaubt. Das unterscheidet den BND auch grundsätzlich von den Inlandsbehörden, wie Verfassungsschutz im Verhältnis zur Polizei.

Zur Abgrenzung von nachrichtendienstlicher Informationsbeschaffung und polizeilicher Gefahrenabwehr hat sich der Satz etabliert: Wer (fast) alles weiß, soll nicht alles dürfen; wer alles darf, soll nicht alles wissen dürfen. Es ist die etwas überspitzt formulierte Warnung vor einer allmächtigen Geheimpolizei – im Inland. Die Gestapo der Nazis soll sich in der deutschen Geschichte nicht wiederholen. Im Inland soll so vor allem verhindert werden, dass die Polizei plötzlich über Geheimdienstinformationen verfügt, die sie selbst noch gar nicht beschaffen dürfte.

Dass es dem Gesetzgeber grundsätzlich verwehrt wäre, dem Auslandsnachrichtendienst BND neben dem Sammeln von Informationen auch aktive Befugnisse – unter strengen Voraussetzungen und Kontrolle – einzuräumen, ergibt sich aus der Rechtsprechung nicht. 

Paradigmen-Wechsel mit Folgen für die BND-Architektur

Allerdings zeichnet sich ab, dass ein solcher Paradigmenwechsel Folgen für die rechtliche Architektur des BND haben könnte. So kann man auf die Idee kommen, dass, sobald der BND mit aktiven Zwangsmaßnahmen ausgestattet wird, seine Überwachungsbefugnisse aus dem Vorfeld auf den Gefahrenbegriff der Polizei zurückfallen müssten. Ein Geheimdienst, der erst bei "Gefahr" tätig werden darf, wäre aber wenig brauchbar. Die Juristinnen und Juristen, die an dem BND-Gesetzentwurf arbeiten, haben eine andere Vorstellung. Der BND soll ein Nachrichtendienst bleiben, sein Schwerpunkt bleibt die Informationsbeschaffung. Die aktiven Maßnahmen wären eine Art Sonderbefugnisse, die unter dem gleichen Dach im Arsenal lagern, den Gesamtcharakter des BND aber unberührt lassen. 

Begründet werden soll das offenbar damit, dass auch die Sabotage noch einen starken Bezug zur verdeckten Arbeit des Nachrichtendiensts aufweist, nur im Ausland Wirkung entfaltet und gegen staatliche Systeme, etwa in Fabriken oder Schaltzentralen gerichtet ist, also nicht gegen potentielle Grundrechtsträger. Doch was, wenn etwa in einer Anlage eine Zentrifuge gestört wird und Menschen zu Schaden kommen. 

Auch das BVerfG hat sich in seiner Rechtsprechung zu neuen Befugnissen für Sicherheitsbehörden offen für strukturell veränderte Bedrohungslagen und neue technische Gefährdungen gezeigt. Und die im Rahmen der Verhältnismäßigkeit berücksichtigt. 

Nicht erst zu guter Letzt werfen solche aktiven Störmaßnahmen völkerrechtliche Fragen zum Verbot friedensstörender Handlungen nach Art. 26 Grundgesetz auf. Wo endet Abwehr und wo beginnt Gegenangriff?

Wann der BND und wann die Bundeswehr? 

In einer Entscheidung aus 2024 hat das BVerfG festgestellt, internationale Cyberangriffe auf kritische Infrastruktur in Deutschland können das Gemeinwesen destabilisieren, zur Bedrohung für die verfassungsmäßige Ordnung, den Bestand und die Sicherheit des Bundes oder der Länder sowie für Leib, Leben und Freiheit werden. Alles höchstrangige Rechtsgüter, die in einer Verhältnismäßigkeitsprüfung einiges an Gewicht in die Waagschale werfen. 

"Die Gefahr von internationalen Cyberangriffen kann letztlich sogar ein vergleichbares Ausmaß erreichen wie die Gefahr eines bewaffneten Angriffs auf die Bundesrepublik Deutschland", so das BVerfG. Nicht unvorstellbar, dass das Gericht eine Abwehrbefugnis gegen solche Bedrohungen unter strengen Voraussetzungen halten würde. In seiner Sicherheitsrechtsprechung hat es in der jüngeren Vergangenheit kaum Maßnahmen komplett eine Absage erteilt, sie aber mit höchst detaillierten Vorgaben zu Kontrolle und Transparenz flankiert.

Wenn Cyberbedrohungen die Qualität eines bewaffneten Angriffs erreichen können, stellt sich auch die Frage, ob das nicht Sache der Bundeswehr sein müsste. Schwierig einzuordnen für eine Aktivierung der Bundeswehr, die an strenge Voraussetzungen geknüpft ist, sind feindliche Cyberoperationen, die unterhalb militärischer Angriffsqualität bleiben, und gerade Markenzeichen hybrider Bedrohungslagen sind. Die zeichnen sich gerade durch eine und dass sich Angreifer nicht ohne weiteres einem Staat zurechnen lassen. Das könnte deshalb eher was für Aufklärung und Aktivität durch den BND sein.

Viel mehr Überwachungsmöglichkeiten

Neben den spektakulären Plänen zu den "aktiven Maßnahmen" steht auch eine gehörige Ausweitung der sog. strategischen Fernmeldeaufklärung im Entwurf. Auch hier bahnt sich ein Quantensprung an. Die an überwachten Datenknotenpunkten durchströmende Internetkommunikation sollen gespeichert werden können und statt alleine Metadaten soll in der Breite auch Inhaltsdaten auf Stichwörter durchsucht werden können. Insgesamt soll das BND-Gesetz aufgeräumt werden und von den zahlreichen Verweisen auf das Verfassungsschutzgesetz befreit werden. 

Stichwort Verfassungsschutz: Die Debatte um neue aktive Maßnahmen für den BND hat auch bei anderen Sicherheitsbehörden Begehrlichkeiten ausgelöst. Auch beim Verfassungsschutz kann man sich gut vorstellen, solche Befugnisse zu erhalten. Etwa wird überlegt, ob das Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) künftig gewisse Gefahren frühzeitiger unterbinden können soll. Der BfV-Präsident, Sinan Selen, spricht in diesem Zusammenhang gerne von "Disruption". An dem Grundsatz, dass eingriffsintensive Maßnahmen nur unter bestimmten Bedingungen angeordnet werden dürfen, wird aber festgehalten. Bundesinnenminister Alexander Dobrindt betont, er wolle den Verfassungsschutz zu einem "echten Geheimdienst" machen. Und meint damit auch operative Fähigkeiten, die über das Informationen sammeln hinausgehen.

Weil aktive Maßnahmen beim im Ausland aktiven BND verfassungsrechtlich eher vorstellbar sind, wird möglicherweise dieses Gesetzesprojekt vorangetrieben. Federführend ist das Bundeskanzleramt, beteiligt sind Bundesjustizministerium, Verteidigungsministerium und Bundesinnenministerium. Derzeit befinden sich die Arbeiten in einem Vor-Stadium, offiziell noch keine Ressortabstimmung. Nach LTO-Informationen könnte es bis Sommer dauern, bis ein Gesetzentwurf vorliegt.

Ziemlich wahrscheinlich, dass jemand versuchen wird, das BND-Gesetz wieder zum Überprüfungsfall fürs BVerfG zu machen. Ob das Gericht die Maßnahmen überprüfen kann, wird sich zeigen. Damit eine Verfassungsbeschwerde zulässig ist, müssten geeignete Kläger gefunden werden, die plausibel machen, dass sie von den Maßnahmen betroffen sind. Was die aktiven Maßnahmen angeht, scheint noch schwer vorstellbar, dass Betroffene einer BND-Cyberoperation irgendwo in Russland sich anschließend in Karlsruhe melden. Aber wie heißt es bei James Bond und auch bei Justin Bieber: Sag niemals nie.

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